关于节能减排专项资金使用管理情况的报告
——2016年6月22日在上海市第十四届人民代表大会
常务委员会第三十次会议 上
上海市发展和改革委员会主任 沈晓初
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，现就本市节能减排专项资金使用管理情况，向市人大常委会报告如下：
一、节能减排专项资金管理情况
上海市节能减排专项资金（以下简称专项资金），是本市为了落实《中华人民共和国节约能源法》和《上海市节约能源条例》等要求所设立的政府专项资金。该专项资金设立于2008年，主要用于推进各领域节能减排重点措施的实施。同年，为规范资金管理使用工作，研究制定了《上海市节能减排专项资金管理办法》（以下简称《管理办法》），由市政府印发实施。《管理办法》对专项资金的资金来源、支持范围、支持方式和部门职责等具体内容作了明确规定，是本市节能减排专项资金使用和管理的主要依据。从整个“十二五”期间情况来看，资金管理制度不断规范完善，资金投入力度持续加大，预算执行情况总体较好，有力地支撑和推动了本市节能减排工作的深入开展。
（一）不断规范完善资金管理。经过设立初期的摸索和实践，“十二五”期间节能减排专项资金管理制度不断规范完善。一是建立了责任清晰的部门分工机制。依据《管理办法》，该专项资金的使用管理主要由市发展改革委会同市财政局统筹协调，主要涉及专项资金的总体预算安排、计划下达和监督管理等。市经济信息化委、市住房城乡建设管理委、市交通委、市环保局、市水务局、市绿化市容局等行业主管部门负责各自领域资金支持项目的具体操作实施，重点做好项目组织申报、评估审核、计划申请、项目请款等工作。二是明确了规范严格的资金管理要求。对于需要专项资金支持的领域，要求“先出细则、再用资金”，即须由牵头部门会同发展改革、财政部门共同研究提出具体的实施细则，先明确具体支持范围、认定条件、支持方式、扶持标准、申报要求、操作流程、监督管理、实施期限等内容，并报市政府同意后，再按照实施细则安排和使用资金。目前，全市先后制定和修订实施相关细则64项，截至2015年底仍在有效期内的政策细则共34项，基本覆盖工业节能、建筑节能、交通节能减排、淘汰落后产能、大气污染减排、水污染减排、循环经济发展等节能减排重点领域。三是形成了运行有效的资金安排使用模式。在安排年度资金盘子时没有简单按照领域进行“拉条切块”，而是按需据实安排，即根据每年年初市政府批准的节能减排重点工作任务的实际需要，进行年度预算使用预安排。在实际执行中按照“成熟一批、支持一批”的原则及时下达资金，确保重点工作措施的落实和项目的顺利开展与实施。近几年，本市节能减排专项资金在有力支撑保障节能减排重点工作推进的同时，也保持着较好的预算执行率和执行进度。特别是在2014年和2015年，国家和本市对于产业结构调整、空气污染治理等提出更高要求，本市节能减排资金需求大幅增长，年度预算执行率均达到100%。
（二）注重发挥财政资金的支持引导作用。本市在推进节能减排管理工作的过程中，通过优化制度设计，在统筹运用好立法执法、标准、价格、行政监管、市场等多种政策手段的基础上，合理安排财政资金，努力发挥财政资金“四两拨千斤”的引导带动作用。一是明确定位，准确界定财政资金的使用范围。对于国家和本市明确的节能减排任务和要求，首先通过提高标准、强化执法、严格行政管制等方式予以推进，强化落实用能排放单位的主体责任。同时，通过理顺价格机制、开展碳交易试点、推行合同能源管理等措施，积极探索推进节能减排的市场化机制，降低全社会节能减排总体成本，调动各方共同投入的积极性。市节能减排资金主要聚焦在一些节能减排贡献大、推进实施难度大、现有各项政策措施难以见效，需要政府投入予以引导推进的领域。二是适度补贴，合理确定财政资金的支持力度。按照政府、企业、社会责任共担的原则，更好地发挥市级财政资金的引导带动作用，推动各区县政府也加大相关资金投入，吸引更多社会资金共同投入，各项相关政策的补贴力度基本控制在总投入的10%—30%左右，带动社会各方面资金的共同投入。三是强化落实，注重专项政策的设计、实施和监督评价。主要是根据不同领域的行业特点分类施策，研究制定实施细则，明确具体的补贴范围、责任主体、量化标准等，尤其注重政策可操作、效果可测量、目标绩效可评价、措施可落地。同时，组织开展绩效评价工作，进一步加强财政资金的支出管理，提高财政资金的使用绩效。
（三）加强资金管理和使用情况的信息公开。2010年，制定《关于进一步做好市节能减排专项资金管理和信息公开工作的有关意见》，主动加强资金管理和使用的信息公开工作。一方面，明确信息公开内容，覆盖资金管理办法、各项实施细则、具体操作流程（申报指南）、资金使用计划和资金使用情况等全流程。另一方面，细化信息公开时间和主体责任，规定对于相关政策文件和资金使用计划，须在颁布或下达之日同时公开；对于具体支持项目情况，须在市财政局拨付资金后，由申请拨付资金部门及时公开。
二、“十二五”期间节能减排资金投入和使用情况
“十二五”期间，市级节能减排专项资金累计投入113亿元，年度资金投入从2011年的14亿元逐步增长至2015年的35亿元，重点用于支持工业、建筑、交通等各领域的节能低碳发展，以及大气污染防治、水污染减排等工作，并取得了明显成效。
（一）节能减排目标任务全面完成。政府资金持续较大力度的投入，为促进本市节能减排工作提供了有力支撑，节能减排各项指标均逐年大幅下降，全面超额完成“十二五”目标任务。从节能降耗指标完成情况来看，“十二五”期间本市单位生产总值综合能耗逐年下降，2015年全市单位生产总值能耗为0.463吨标准煤/万元，较“十一五”末累计下降25.45%，超额完成国家下达给本市的下降18%的目标任务，在全国各省市中降幅位居前列。从污染减排指标完成情况来看，“十二五”期间全市化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量累计分别削减25.15%、18.40%、33.03%、32.10%，超额完成“十二五”国家下达给上海的减排目标任务（分别为10.0%、12.9%、13.7%、17.5%）。从PM2.5控制指标完成情况来看，2015年本市PM2.5年均浓度为53微克/立方米，较2013年下降15.9%。
（二）节能低碳工作持续有效推进。工业方面，出台《上海市产业结构调整专项补助办法》、《上海市危险化学品企业调整专项补助办法》，对产业结构重点调整项目、重点专项调整区域以及危险化学品企业的关停搬迁项目，给予一定的财政补贴。“十二五”期间，累计安排专项资金25.7亿元，实施产业结构调整项目4208项（其中危险化学品企业调整272项），减少能源消费量超过435万吨标准煤，减少危险化学品有毒、有害、易燃、易爆量近118万吨，腾地近8.8万亩，分流安置职工25万人。出台《上海市节能技术改造项目专项扶持实施办法》，重点支持工、商业企业实施节能技术改造和技术升级，并按照项目实施后形成的节能量给予一定标准的财政奖励。“十二五”期间，累计安排专项资金3亿元，推动实施节能技改项目935项，累计节能量达244.44万吨标准煤。建筑方面，出台《上海市建筑节能项目专项扶持办法》、《关于加快推进本市国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测系统建设的实施意见》等专项扶持政策，重点支持本市绿色建筑示范、整体装配式住宅、高标准建筑节能示范、既有建筑节能改造示范、国家机关办公建筑和大型公共建筑安装能耗在线监测系统等项目。“十二五”期间，累计安排专项资金4.3亿元，促进全市新增绿色建筑标识项目297项（其中二、三星比例超过80%），总面积超过2677万平方米，推动公共建筑节能改造1335万平方米，落实装配式建筑项目超过1000万平方米，基本建成覆盖全市国家机关办公建筑和大型公共建筑的能耗监测系统，实现1288栋大型公共建筑能耗实时监测及数据上网传输。交通方面，出台《上海市交通节能减排专项扶持资金管理办法》，采取“以奖代补”的资助方式，重点支持交通领域节能技术产品推广、节能技术改造升级、油品替代等项目；出台《上海市鼓励出租汽车更换尾气净化装置实施办法》，支持引导本市出租汽车行业更换车辆尾气净化装置；根据市政府要求，对ETC（高速公路不停车收费）用户“高速公路通行费5%优惠额的70%”予以补贴。“十二五”期间，累计投入专项资金4.3亿元，支持航空、航运、公路等交通节能技改项目153项，实现节能量19万吨标准油；支持液化天然气等清洁能源替代燃油项目，累计补贴液化天然气运输车辆1243辆，实现燃油替代量2万吨标准油；推进2万辆出租汽车更换出租车净化装置；推动发展ETC用户近70万，高速公路网日均ETC流量占客车流量比超过35%。合同能源管理方面，出台《上海市合同能源管理项目财政奖励办法》，对采用合同能源管理方式实施的节能改造项目，针对不同项目类型，按照节能量或投资额给予补贴。同时，通过开展节能量质押贷款、搭建银企合作平台等方式，帮助节能服务公司解决融资难等瓶颈问题。“十二五”期间，累计投入专项资金约9000万元，支持合同能源项目311项，带动社会投资额5.16亿元，年节能量达14.83万吨标准煤。新能源和可再生能源发展方面，出台《上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》，对于本市建设的陆上风电和海上风电项目、光伏电站和分布式光伏（含个人）项目，按照发电量给予一定标准的奖励。“十二五”期间，累计安排专项资金1.9亿元，用于支持风电项目47.3万千瓦，光伏项目10万千瓦，年发电量约12亿千瓦时，相当于节约36万吨标准煤，减排二氧化碳94.5万吨。2015年底全市光伏、风电装机已分别达到30万千瓦和61万千瓦，是2010年的15倍和3倍，发展势头十分迅猛。率先建成了亚洲首个大型海上风电场——东海大桥海上风电场，建成国内最大的光伏建筑一体化项目——虹桥客运站光伏发电工程等一批示范项目。分布式供能和燃气空调推广方面，出台《上海市天然气分布式供能系统和燃气空调发展专项扶持办法》，对于单机规模1万千瓦以下的天然气分布式供能系统项目和应用燃气空调项目给予一定标准的财政补贴。“十二五”期间，累计安排专项资金7000万元，支持分布式供能项目11个、燃气空调项目28个，节能量约5210吨标准煤，二氧化碳减排约1.16万吨。
（三）大气污染和水环境治理工作力度明显加大。一是大力推进黄标车和老旧汽车淘汰工作，先后出台《关于推进落实高污染汽车淘汰及限行工作的实施意见》、《关于进一步加强黄标车和老旧车辆环保治理的实施方案》等政策，对于提前淘汰车辆按照车辆类型和注册时间，分别给予补贴。同时，通过提高环保检测标准、扩大道路限行等措施促进高污染汽车的淘汰。“十二五”期间，累计安排专项资金22亿元，促进淘汰各类黄标车33.4万辆，完成国家下达给本市的“全面淘汰黄标车”任务，每年可减少氮氧化物排放约5.2万吨，减少颗粒物排放约0.6万吨；累计安排专项资金8000万元，推动３万辆老旧汽车提前淘汰。此外，还针对污染较为严重的集装箱运输车辆，出台《关于本市加强集装箱运输车辆环保治理的实施意见》，以资金为引导，重点加大了集装箱卡车的环保专项治理力度，平稳有序推进了1.1万辆集卡黄标车的淘汰。二是大力推进锅炉（窑炉）清洁能源替代，先后出台《上海市燃煤（重油）锅炉清洁能源替代工作方案》和《上海市燃煤（重油）锅炉清洁能源替代专项资金扶持办法》、《关于进一步加大力度推进燃煤（重油）锅炉和窑炉清洁能源替代工作的实施意见》，对于采用天然气、电力等清洁能源替代煤炭、重油等高污染燃料锅炉和窑炉的企业，采用年度差别化激励政策，按照锅炉规模给予市、区两级财政补贴。“十二五”期间，累计安排市级专项资金5.6亿元，实现全市5153台中小燃煤（重油）锅炉全部由清洁能源替代或予以淘汰，削减分散燃煤用量约100万吨、二氧化硫约1.2万吨、氮氧化物约0.7万吨、烟尘约0.4万吨。三是持续推进电厂超量减排。出台《上海市“十二五”燃煤电厂脱硫设施超量减排补贴政策实施方案》，对于本市燃煤电厂脱硫设施运行超过规定削减标准的项目，按照超量削减的数量给予一定的资金补贴。“十二五”期间，累计安排资金3.4亿元，促进二氧化硫超量削减6.8万吨。出台《上海市燃煤电厂脱硝设施超量减排补贴政策实施方案》，“十二五”期间，累计安排资金1.65亿元，促进氮氧化物超量削减3.7万吨。出台《上海市燃煤电厂高效除尘改造实施方案》，累计安排专项资金4340万元，支持4家电厂9台机组安装高效除尘设施，显著降低了烟尘浓度。四是持续推进污水厂超量减排。出台《上海市“十二五”城镇污水处理厂主要污染物超量削减补贴政策实施方案》，重点对本市纳入国家污染减排考核范围的城镇污水处理厂实施化学需氧量、氨氮、总磷等主要污染物的超量削减，实行补贴支持。“十二五”期间，累计安排资金5.5亿元，有效推动了本市污水厂污水处理量持续提升，出水指标持续优化。五是推进建成区截污纳管工作，出台《上海市建成区直排污染源截污纳管攻坚战实施方案》和《上海市建成区直排污染源截污纳管市级资金补贴政策方案》，加快推进本市建成区内住宅小区、企事业单位等直排污染源截污纳管工作，并根据直排污染源的类型分类制定补贴标准。“十二五”期间，累计安排专项资金1.7亿元，推进全市建成区内企事业单位和住宅小区、住宅点内直排污染源纳管改造8266个，有效提升了污水收集处理率，改善了水环境质量。
（四）循环经济发展和资源综合利用能力不断提升。一是出台《上海市循环经济发展和资源综合利用专项扶持暂行办法》和《上海市循环经济发展和资源综合利用专项扶持办法》，对废弃物资源化利用项目和回收网络建设等，在其项目完成后按照固定资产投资额进行一次性补贴。“十二五”期间，共安排专项资金1.2亿元，扶持工业、城建、农林、生活等领域循环经济项目46个，相当于实现节能量约50万吨标准煤，替代各类原生资源开采320万吨，资源环境效益显著。二是出台《关于本市推进农作物秸秆综合利用实施方案》，明确对水稻、大麦、小麦及油菜秸秆的综合利用给予一定标准的补贴。“十二五”期间，共安排专项资金4.5亿元，促进秸秆机械化还田1257万亩，秸秆综合利用（还田外）43.7万吨。2015年，全市秸秆综合利用率达到92%，比政策实施前提高了29个百分点，有效遏制了秸秆露天焚烧现象。三是出台《上海市推进生活垃圾分类促进源头减量支持政策实施方案》，对生活垃圾分类居住区初始投入和区县生活垃圾超额减量部分给予一定标准的奖励补贴。“十二五”期间，共安排专项资金2.7亿元，截至2015年底，本市人均生活垃圾末端处理量为0.66千克/日，比2010年底全市人均生活垃圾末端处置量（0.82千克/日）下降约20%。
（五）节能减排产品推广和管理能力建设能力不断提升。一是新能源汽车推广和充电桩建设方面，出台《上海市鼓励购买和使用新能源汽车暂行办法》、《上海市鼓励电动汽车充换电设施发展暂行办法》等专项扶持政策，对于单位和个人购买纯电动、插电式混合动力、燃料电池等新能源汽车以及建设充换电设施给予财政补贴，持续加大新能源汽车推广力度和充电桩建设力度，“十二五”期间，累计安排专项资金11.3亿元，促进本市共推广新能源汽车5.4万辆，有效促进了新能源汽车产业能级优化提升。30多家央企、国企、民企参与本市充电基础设施建设，累计建成私人充电桩16500个，公用和专项充电桩5200个。二是节能空调和节能照明推广方面，出台《上海市实施“节能产品惠民工程”节能空调地方补贴暂行办法》和《上海市高效照明产品地方补贴实施方案》等专项政策，对于纳入国家“节能产品惠民工程”推广目录的空调和照明产品，按照不同的能效标准给予补贴。“十二五”期间，累计安排专项资金2.1亿元，推广节能空调172万台，推广节能灯796万支。三是节能能力建设方面，出台《上海市节能降耗和应对气候变化基础工作及能力建设资金使用管理办法（试行）》，支持实施节能标准规范制定、重点单位能源审计、节能低碳宣传培训、碳交易试点和应对气候变化管理等能力建设项目。“十二五”期间，累计安排资金1.6亿元，通过政府购买服务方式，委托第三方服务机构推进实施235个节能能力建设资金项目，各部门节能低碳工作基础明显夯实，管理能力得到持续提升。
三、2016年节能减排资金预算安排及使用情况
节能减排是一场持久战。尽管近年来本市在节能减排低碳发展方面开展了大量的工作，节能减排的各项指标均提前一年完成“十二五”规划目标，取得了阶段性成效，但是，本市生态环境质量与国际大都市定位、市民期盼相比仍有较大差距，节能低碳转型发展的任务仍然很重，“十三五”节能减排相关工作的力度仍需进一步加大，相关领域的资金需求还在持续增长。
2016年市政府安排节能减排专项资金预算46亿元，该安排列入总体预算并经市人代会审议通过。在总体考虑上，坚持三个原则：一是与节能减排降碳实效相衔接，对实际节能降碳和污染减排效果显著，尤其是关系百姓切身利益的工作给予优先支持；二是与当前形势需要相衔接，确保今年节能减排重点工作，特别是继续保持对大气污染治理工作的强力推进；三是与“十三五”工作目标相衔接，对于“十三五”期间国家和本市有明确要求的任务给予更大支持。
在具体安排上，重点用于支持以下领域：一是节能低碳领域，预安排专项资金14.2亿元。其中，产业结构调整项目预安排10亿元；建筑节能项目预安排1亿元；交通节能减排项目预安排1.2亿元；可再生能源和新能源发展项目预安排1亿元；节能技术改造项目预安排5000万元；分布式供能和燃气空调项目预安排3000万元；合同能源管理项目预安排2000万元。二是污染减排领域，预安排专项资金14.9亿元。其中，燃煤锅炉（窑炉）清洁能源替代预安排4亿元；燃煤电厂脱硫、脱硝超量削减预安排1.5亿元；污水厂超量削减预安排1.5亿元；大型规模化畜禽养殖场污染物减排预安排7500万元；直排污染源截污纳管预安排6000万元；老旧汽车淘汰预安排4000万元；清洁生产项目预安排3000万元。特别是聚焦清洁空气行动计划，2015年先后出台了《上海港靠泊国际航行船舶岸基供电试点工作方案》、《上海市工业挥发性有机物治理和减排方案》等支持政策，今年进一步加大对大气污染防治工作的投入力度，预计2016年资金投入约5.8亿元。三是资源综合利用领域，预安排专项资金1.8亿元。其中，循环经济项目预安排4000万元；秸秆综合利用项目预安排9000万元；生活垃圾分类和减量化试点预安排5000万元。四是节能减排产品推广和能力建设方面，预安排专项资金15.5亿元。其中，新能源汽车补贴预安排15亿元；节能基础工作和能力建设项目预安排5000万元。
从一季度执行情况看，市级节能减排专项资金已累计安排9.1亿元，预算总体执行率近20%，超过财政资金绩效评价中“一季度预算执行率达到18%”的进度要求。主要用途如下：新能源汽车补贴4.4亿元、产业结构调整补贴1.１亿元、建筑节能补贴7224.35万元、燃煤锅炉（窑炉）清洁能源替代补贴6635.6万元、老旧汽车提前淘汰补贴4800万元、直排污染源截污纳管补贴5900万元、燃煤电厂除尘设施补贴4340万元、循环经济发展3298.2万元、合同能源管理2367.43万元、节能基础工作和能力建设962.44万元，以及高效电机推广和再制造300.1万元。
四、下一步工作考虑
（一）按程序做好有关政策和实施细则的制定、修订工作。鉴于今年有一批政策到期或需要修订，市发展改革委将组织开展有关政策、实施细则的绩效评价工作。在此基础上，协调各部门尽早启动政策、实施细则的修订工作，并严格按照程序报请市政府同意后印发实施。对于明确需要制定的新政策，将进一步加强统筹衔接，加快推进。
（二）进一步优化资金用款进度安排。今年，市政府统一要求专项资金的拨付工作应在11月底前完成，较往年有所提前。同时，市财政局将对资金预算的执行情况按季度开展“财政支出执行进度考核”，考核结果将纳入部门绩效考核。市发展改革委将进一步做好专项资金的使用进度安排，切实做好预算与计划、计划与请款、请款与拨付的相互衔接，组织协调有关部门尽早开展项目申报、资金审核以及后续工作，加快预算规范执行，促进节能减排各项工作的持续深入开展。
以上报告，请予审议。
